A jogállamiság a napi joggyakorlatban

Másfél évtizeddel a rendszerváltozás után még ritka az, hogy a jogalkalmazó közhatóságok (főként a közigazgatási szervek, s a bíróságok) egyedi döntéseikben közvetlenül, főleg vagy csakis az Alkotmányra, mint (alap)törvényre utalva állapítanak meg jogot, kötelezettséget.

Bemutatjuk egy nevezetes ügynek a jog(állam)i keresztmetszetét és hivatkozásait, melyet a közbeszéd un. metrópernek titulált.

Tényállás: a Fővárosi Közgyűlés hosszabb ideje foglalkozott a 4. számú Dél-B-R Metró megépítésének tervével. E tárgyban határozatot hozott, és felhatalmazta a főpolgármestert, hogy az állami támogatásról tárgyalást folytasson a Kormánnyal. A Kormány a tervezett beruházás felőli elhatározását az 1027/1997. (III. 5.) számú határozatában juttatta kifejezésre: egyetért azzal, hogy a metróvonal első szakasza központi költségvetés által támogatott önkormányzati beruházás keretében épüljön meg.

A Kormány utóbb, az 1036/1998. (III. 27.) Korm. határozatával módosított tartalommal rendelkezett a beruházás támogatásáról. Hatályában fenntartotta az 1027/1997. (III. 5.) Korm. határozat 1. pontját, a költségviselés módjára és összegére vonatkozó rendelkezéseket (2-5. pont) azonban hatályon kívül helyezte.

A pénzügyminiszter által képviselt alperes a felperessel és a beruházóval 1998. április 7-én megállapodást kötött. Ebben az alperes vállalta annak biztosítását, hogy a központi költségvetési hozzájárulás (23 000,7 MFt sajáterő-hozzájárulás és a felveendő 313 430 000 ECU bankhitel adósságszolgálati költségeinek mindenkori 60%-a) a beruházónak a Magyar Államkincstárnál vezetett projekt pénzügyi lebonyolítását szolgáló számláján rendelkezésre álljon. E megállapodás szerint az alperes vállalta azt is, hogy a hatáskörébe tartozó intézkedéseket megteszi annak érdekében, hogy a beruházó a hitelszerződésben folyósítási feltételként vállalt kötelezettségének eleget tehessen.

Ugyanakkor (egy már másik) Kormány az 1999. évi költségvetésről szóló törvényjavaslatban a beruházás támogatására előirányzatot nem terjesztett az Országgyűlés elé, a pénzügyminiszter pedig 1998. november 10-én levélben közölte a főpolgármesterrel, hogy a Kormány a beruházás támogatására többé nem lát lehetőséget. A Kormány az 1147/1998. (XI. 23.) számú határozatával hatályon kívül helyezte az 1027/1997. (III. 5.) Korm. határozat 1. pontját és az 1036/1998. (III. 27.) Korm. határozat egészét. Képviselői indítvány alapján az Országgyűlés megtárgyalta, és elvetette azt a törvényjavaslatot is, amely a beruházás támogatásának az 1999. évi költségvetésbe való felvételére irányult.

A felperes a pénzügyminiszter hivatkozott levelét felmondásnak tekintette, és a felmondás érvénytelenségének a megállapítása iránt az elsőfokú bíróságon pert indított. Az elsőfokú bíróság ítéletét – melyben az elsőfokú bíróság megállapította, hogy az alperesnek a peres felek között 1998. április 7-én létrejött megállapodásra vonatkozó azonnali hatályú felmondásnak minősülő nyilatkozata érvénytelen – a másodfokú bíróság ítéletével helybenhagyta. A másodfokú bíróság az ítélete indokolásában kifejtette, hogy a perbeli megállapodás közigazgatási jegyeket is mutat, míg a polgári jelleg a felek egymás közötti viszonyára vonatkozik. A másodfokú bíróság – arra is tekintettel, hogy a beruházó nem közigazgatási szerv, és a szerződés tartalma nem alapul jogszabályon – azt a következtetést vonta le, hogy a felek közötti szerződés polgári jogi szerződésnek minősül.

A pénzügyminiszter 1999. július 2-án kelt levelében újólag értesítette a felperest, hogy a Metró esetleges megépítésével kapcsolatos kiadások tervezésénél ne számoljon a központi költségvetés forrásaival, az addig felmerült költségek tekintetében viszont kész az elszámolásra. A felperes a pénzügyminiszter levelét az 1998. április 7-én aláírt megállapodás teljesítése megtagadásaként értékelte, ezért ismételten keresettel fordult a bírósághoz.

Az elsőfokú bíróság ítéletében a felperes keresetének részben helyt adott. Kötelezte az alperest, hogy 15 napon belül fizessen meg az I. r. felperesnek 26 578 940 000 Ft-ot és ennek az ítéletben írt részletezés szerinti kamatát.

A Legfelsőbb Bíróság mint másodfokú bíróság az elsőfokú ítéletet részben megváltoztatta, és a felperes keresetét teljes egészében elutasította. A perben eljáró bíróság megállapította, hogy nem köti a korábbi jogerős ítéletben kifejtett jogi álláspont, amely szerint a felek polgári jogi szerződést kötöttek egymással.

A Legfelsőbb Bíróság még kifejtette, hogy az elsőfokú bíróság elsősorban arra alapította döntését, hogy az állam a Ptk. 28. §-a értelmében jogi személy, és mint ilyen polgári jogi jellegű (vagyoni viszonyokat rendező) szerződést kötött, a vállalt szerződési kötelezettség pedig kikényszeríthető. A felhívott jogszabályhely az államot, mint a vagyoni jogviszonyok alanyát minősíti jogi személynek. Az államot azonban vagyoni jogviszonyai terén nem illeti meg korlátlan autonómia, az állam nem rendelkezhet szabadon a vagyonával, ezért polgári jogi jogviszonyokat csak a reá vonatkozó jogszabályok rendelkezései szerint hozhat létre. Az állam vagyoni viszonyai két fő területre koncentrálódnak: a költségvetési bevételek felhasználására és a tulajdonában lévő vagyontárgyak (köztük különösen a kincstári vagyon) feletti rendelkezésre. A Legfelsőbb Bíróság álláspontja szerint az állam az adófizetők pénzét használja fel, ezért tevékenységében szigorú garanciák szükségesek. A közpénzügyek (közbevételek és kiadások) tehát nem az állami szervezetrendszer fenntartásának belső ügyét jelentik, hanem a magánautonómia határait jelölik meg.

A Legfelsőbb Bíróság a felek megállapodásának a minősítése tárgyában kifejtette, hogy a szóban forgó ügyben nem központi költségvetési beruházásról, hanem központi költségvetésből támogatott önkormányzati beruházásról van szó, amely támogatásának elhatározása az Országgyűlés törvényalkotási jogkörébe tartozik. Az tehát, hogy a pénzügyminiszter által képviselt állam, a Kormány vagy valamely költségvetési szerv polgári jogi szerződéssel vállaljon támogatási kötelezettséget, fogalmilag kizárt. Következik ez az Áht. bevezető rendelkezéséből is, amely azt a célt tűzte ki, hogy a jogállamiság követelményeinek megfelelően teremtse meg a közpénzekkel való hatékony és ellenőrizhető gazdálkodás garanciáit. A Legfelsőbb Bíróság álláspontja szerint a jogállamiság követelményével ellentétes lenne, ha a Kormány a költségvetési bevételekből saját elhatározásából – az Országgyűlés megkerülésével – támogathatna önkormányzatokat, társadalmi vagy gazdálkodó szervezeteket, alapítványokat stb.

A Legfelsőbb Bíróság megítélése szerint a felek megállapodásában az alperes annak biztosítására vállalt kötelezettséget, hogy a támogatás tárgyát képező sajáterő-hozzájárulás és az adósságszolgálat mindenkori költségei 60%-a a beruházó részére a központi költségvetésből az Államkincstárnál vezetett projektszámlán rendelkezésre álljon. Azt pedig, hogy a támogatás összege a projektszámlára kerüljön, az Áht. szerint úgy tudta volna biztosítani, hogy a Kormány a támogatást a költségvetési törvényjavaslatba felveszi, majd azt az Országgyűlés törvényhozási jogkörében elfogadja. A törvényjavaslat előterjesztése azonban a Kormány közigazgatási jogcselekménye. A törvényjavaslat országgyűlési tárgyalása és elfogadása tekintetében pedig a Kormány csak politikai tevékenységet végezhetett volna. A Polgári Törvénykönyv – annak 1. §-ából kitűnően – az árugazdaság vagyoni viszonyait szabályozza, a polgári jog azoknak a jogviszonyoknak az összessége, amelyek a természetes és jogi személyek vagyoni viszonyait rendezik. A közigazgatási jogi és politikai tevékenység azonban nem a polgári jog körébe tartozik, következésképpen sem közigazgatási, közhatalmi jogcselekmények végzésére, sem politikai aktivitásra vonatkozó akaratnyilvánítás polgári jogi szerződés tárgya nem lehet.

A Legfelsőbb Bíróság, mint másodfokú bíróság rámutatott arra, hogy az elsőfokú ítélet indokai is tévesek, mert a bíróság a megállapodást elsősorban polgári jogi jellegűnek fogta fel. A központi költségvetésből történő támogatásra azonban polgári jogi kötelezettséget nem lehet vállalni; ilyen kötelezettség teljesítése egyébként sem kényszeríthető ki.